人大委員關於推動學前教育發展的立法建議
近年來，我國學前教育取得了明顯發展，但仍然是教育體(ti) 係中最薄弱的短板，發展不充分不平衡因而“入園難”“入園貴”問題在城鄉(xiang) 仍然突出。據統計，2017年我國學前三年毛入園率達79.6%，發展的同時意味著仍有超過1/5的兒(er) 童不能接受學前教育。特別是在廣大的中西部地區、老少邊窮地區，發展的不充分不平衡問題仍明顯存在。
據調研，在一些中西部、農(nong) 村地區，學前三年毛入園率在50%以下，有的貧困縣僅(jin) 30%~40%；還有一些鄉(xiang) 鎮尚未能實現擁有一所中心幼兒(er) 園。另外，一些幼兒(er) 園因缺乏經費運轉困難；一些已建園因缺乏師資開不了門；或者一些園因缺乏專(zhuan) 業(ye) 合格的教師，小學化現象較為(wei) 普遍，或教育質量不高。
存在上述問題的直接原因是對學前教育性質、定位缺乏真正認識，一些政府部門對發展學前教育的主導責任不明確、或者落實不到位；深層次原因是，學前教育管理體(ti) 製、投入體(ti) 製、辦園體(ti) 製、教師政策製度等短板依然突出，適應於(yu) 我國新形勢下新要求的體(ti) 製機製尚未有效建立。而最上位、根本的原因則在於(yu) ，我國尚未有國家層麵、專(zhuan) 門的《學前教育法》，沒有對上述學前教育改革發展中的深層次、關(guan) 鍵性問題，做出明確的法律規定。
因此，亟須加快學前教育立法，推進立法進程，適應新形勢發展需要，著力補上學前教育這塊“短板”，保障事業(ye) 健康、可持續發展。基於(yu) 深入調研與(yu) 思考，對我國學前教育立法宗旨、理念與(yu) 重點，提出如下建議：
立法宗旨
我國學前教育立法宗旨的確定，應從(cong) 學前教育的屬性定位出發，不僅(jin) 立足當前，且要著眼未來；還應充分考慮滿足人民群眾(zhong) 對普及普惠且有質量教育的需求，更要積極適應國家當前與(yu) 未來經濟社會(hui) 健康和諧發展的需要。因此，建議我國學前教育立法需堅持“五立足”，即立足更好貫徹落實十九大“幼有所育”“不斷取得新進展”的重大決(jue) 策部署，立足有效促進億(yi) 萬(wan) 兒(er) 童身心全麵健康成長、未來國民素質整體(ti) 提升，立足有效滿足廣大人民群眾(zhong) 日益迫切的美好期待，立足有力保障國家經濟社會(hui) 和諧穩定發展需求，立足保障與(yu) 促進學前教育事業(ye) 健康、可持續發展，真正構建起“廣覆蓋、保基本、有質量”的學前教育基本公共服務體(ti) 係。
立法理念
公益與(yu) 普惠。明確學前教育的根本屬性是公益性，牢牢堅持公益、普惠的立法方向與(yu) 基本原則，將學前教育事業(ye) 納入基本公共教育服務體(ti) 係和重要的社會(hui) 公益事業(ye) 。
政府主導。充分發揮中央和地方各級政府在發展學前教育事業(ye) 中的主導作用。需要強調的是，政府主導不等於(yu) 主辦，更不等於(yu) 投入或“全包”，明確政府責任包括製定發展規劃、完善管理體(ti) 製、投入體(ti) 製、辦園體(ti) 製和教師政策，公平資源配置等。
改革與(yu) 創新。牢固樹立新發展理念，堅持問題導向與(yu) 目標導向，改革與(yu) 健全學前教育管理體(ti) 製、投入體(ti) 製、辦園體(ti) 製與(yu) 教師政策製度等，破解製約事業(ye) 發展的體(ti) 製機製障礙，著力構建與(yu) 新時代新形勢相適應的管用有效、積極有活力的體(ti) 製機製與(yu) 政策製度。
公平與(yu) 均衡。堅持保基本、補短板、促公平、提質量的原則，重點向中西部、老少邊窮和農(nong) 村地區傾(qing) 斜，並優(you) 先保障城鄉(xiang) 困難家庭兒(er) 童、孤殘兒(er) 童、留守和流動兒(er) 童等弱勢群體(ti) 接受學前教育。
立法重點
（一）明確規定學前教育的性質、定位
明確學前教育的根本屬性是教育性與(yu) 公益性，其是我國國民教育體(ti) 係和社會(hui) 公益事業(ye) 的重要組成部分。學前教育不僅(jin) 是基礎教育的重要組成部分、國家學製的第一階段，直接影響著億(yi) 萬(wan) 兒(er) 童的身心全麵健康發展，關(guan) 乎未來國民素質的整體(ti) 提升；而且直接關(guan) 涉滿足廣大百姓對“幼有所育”的美好向往，直接關(guan) 涉家長安心從(cong) 事生產(chan) 科研、放心參加技能培訓，因而直接關(guan) 涉國家經濟與(yu) 社會(hui) 健康和諧發展，是重要的社會(hui) 公益事業(ye) 。
（二）明確規定政府在發展學前教育事業(ye) 中的主導責任與(yu) 相關(guan) 部門的職責及分工協調機製
厘清並強化中央和地方各級政府在我國學前教育事業(ye) 發展、基本公共學前教育服務提供中的主體(ti) 責任。明確規定各級政府的主導責任是多方麵的，主要應包括統籌領導，製定事業(ye) 發展的規劃與(yu) 目標，健全與(yu) 完善管理、投入與(yu) 辦園等體(ti) 製機製與(yu) 教師政策製度，構建普惠標準與(yu) 教育質量標準，建立督導評估體(ti) 係，優(you) 化和公平資源配置，等等。同時，應明確規定，教育、財政、發改、編製、人社、國土、住建、衛生等部門的職責，並建立教育部門主管、各有關(guan) 部門分工負責與(yu) 協調合作的工作機製。
（三）明確規定學前教育管理體(ti) 製與(yu) 機構
明確建立“省市統籌以縣為(wei) 主”的學前教育管理體(ti) 製，規定中央、省、地市和縣等在發展學前教育事業(ye) 中應承擔的主要職責。明確中央政府要對全國學前教育事業(ye) 發展進行頂層設計與(yu) 謀劃，包括明確事業(ye) 發展目標和方向，製定事業(ye) 發展規劃，構建政策製度體(ti) 係，健全體(ti) 製機製等。明確加強省市級政府對本行政區域內(nei) 學前教育事業(ye) 發展的統籌、領導責任，既要貫徹落實國家事業(ye) 發展方針、政策，同時要製定本區域內(nei) 學前教育事業(ye) 發展規劃，促進體(ti) 製機製改革，健全相關(guan) 政策製度，加強教師隊伍建設等。明確加強縣級政府對所轄區內(nei) 學前教育事業(ye) 發展的管理與(yu) 指導的主體(ti) 責任，製定與(yu) 實施縣域內(nei) 事業(ye) 發展規劃、教師隊伍建設規劃、教師培訓、質量督導等。並應在法律中明確規定，中央、省、地市三級政府應設立專(zhuan) 門的學前教育行政管理機構；縣級政府，有條件的地區，應設立專(zhuan) 門機構，至少要有一名專(zhuan) 職幹部，以保障健全事業(ye) 發展的領導、組織和管理體(ti) 係。
（四）明確建立健全學前教育財政投入體(ti) 製和運行保障機製
明確規定在中央和地方各級政府財政性教育預算中，應單項列支學前教育財政投入。建立各級政府對學前教育財政投入分擔機製，合理劃分各級政府的分擔比例。明確構建優(you) 先發展公益性和普惠性幼兒(er) 園的公共財政投入結構，建立麵向公辦園、各類公辦性質園和普惠性民辦園的生均公用經費標準和生均財政撥款標準，並著重加大對各類普惠性幼兒(er) 園的投入力度。著力加大對教師隊伍建設的投入，製定分類別、分區域的學前教師財政投入保障與(yu) 分擔機製，切實提高教師待遇，並加強對教師培養(yang) 培訓的投入。明確建立城鄉(xiang) 不同的投入體(ti) 製，分區域、分項目、分重點，著重加大中央政府對中西部、農(nong) 村地區學前教育的轉移支付力度，並對革、民、邊、貧地區實行製度化的傾(qing) 斜投入。建立政府、家庭學前教育成本分擔機製，並建立引導、支持與(yu) 規範社會(hui) 力量投入辦園的製度。
（五）明確確立以公辦園、公辦性質園和普惠性民辦園為(wei) 主體(ti) 並多元共同發展的辦園體(ti) 製
明確公益、普惠的辦園方向，著力構建以普惠性資源為(wei) 主體(ti) 的辦園體(ti) 係，建立靈活、多元、開放、有活力的辦園體(ti) 製。明確不“唯公”，而“唯普惠、規範與(yu) 有質量”，創新、有效地擴大各類教育資源。大力發展公辦園，多途徑提高公辦園占比，以能真正起到引領方向、平抑價(jia) 格、保障質量的“壓艙石”作用；同時，應參照公辦園財政投入政策和教師政策，著力加大對各類公辦性質園的支持力度；並且，積極引導、支持與(yu) 促進普惠性民辦園的發展。這樣，打破公民辦壁壘，充分調動各方麵積極性，激發各方投入和辦園的活力，大力發展各類普惠性幼兒(er) 園，真正實現多渠道增加資源供給。明確城鄉(xiang) 實行不同的辦園體(ti) 製，在農(nong) 村和貧困地區，以政府投入的公辦園為(wei) 主，每個(ge) 鄉(xiang) 鎮應至少辦好一所中心園；在城市、縣城地區，在加大政府投入的同時，廣泛鼓勵和支持社會(hui) 力量投入辦園，支持企事業(ye) 單位、機關(guan) 、高校、街道等辦園並將其納入公辦園管理，真正建立起以公辦園、公辦性質園和普惠性民辦園等為(wei) 主的公共學前教育服務體(ti) 係。
（六）明確規定學前教師的身份地位，待遇、專(zhuan) 業(ye) 發展等基本權益與(yu) 保障
明確學前教師的法律身份與(yu) 地位，其同中小學教師一樣承擔著國家公共教育職能，因此是基礎教育教師的一部分，應明確其與(yu) 中小學教師享有同等的政治、經濟和社會(hui) 地位，並保障其基本工資、醫療養(yang) 老失業(ye) 保險等待遇與(yu) 專(zhuan) 業(ye) 發展權利。通過生均財政撥款等方式，保障學前教師的工資、社保、績效工資等待遇；並通過專(zhuan) 項補助、政府購買(mai) 服務等，著力提高公辦園非在編教師、公辦性質園教師與(yu) 普惠性民辦園教師的工資與(yu) 待遇，逐步實現同工同酬。明確建立與(yu) 完善學前教師資質、準入、聘用與(yu) 考核評估製度；建立單列的學前教師職稱序列；並明確教師培訓與(yu) 專(zhuan) 業(ye) 發展的保障機製，將其納入各級政府的基礎教育教師培訓體(ti) 係和財政經費保障機製中。
（七）明確建立健全學前教育督導評估與(yu) 問責製度
明確建立學前教育事業(ye) 發展與(yu) 質量的評估製度。各級政府應將發展學前教育納入政府職責與(yu) 考核評估範疇，把對事業(ye) 發展責任落實及規劃實施、經費投入、教師隊伍建設、質量與(yu) 安全保障等情況，作為(wei) 考核各級政府及相關(guan) 的教育、財政、發改、人社、編製、國土、住建等部門及其領導工作的重要指標。同時，建立督導、公示、獎勵和問責製度，對發展學前教育成績突出的地方和領導，進行公示、宣傳(chuan) 、表彰和獎勵等；對政府主導責任落實不力、普惠性資源擴展不足、群眾(zhong) 反應強烈的地區和領導，實行公示與(yu) 問責製度。
（八）明確建立優(you) 先保障貧困地區和弱勢群體(ti) 的學前教育扶助製度
建立對中西部、農(nong) 村地區和革民邊貧地區的傾(qing) 斜性支持製度，著力推進經濟欠發達地區學前教育的普及普惠與(yu) 質量提升，努力推進我國城鄉(xiang) 和區域學前教育事業(ye) 發展的公平與(yu) 均衡。在資源配置、財政投入、教師隊伍建設等方麵，對上述地區予以優(you) 先並大力度地支持與(yu) 保障，著力構建起廣覆蓋、保基本、補短板和有質量的基本公共學前教育服務體(ti) 係。並且，應建立麵向弱勢群體(ti) 的學前教育基本免費製度，重點保障城鄉(xiang) 家庭經濟困難兒(er) 童、孤殘兒(er) 童、流動兒(er) 童和留守兒(er) 童等各類弱勢兒(er) 童群體(ti) 接受基本、普惠的學前教育。
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